检察机关对行政违法行为实行法律监督的实践基础和制度

时间:2018-09-27 09:04:44   来源:
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检察机关对行政违法行为实行法律监督的实践基础和制度构建

新疆库尔勒垦区检察院  赵伟

摘要:我国《宪法》明确赋予了检察机关法律监督职责,党中央又在十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)中提出:“检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为,应该督促其纠正。”检察机关如何适应当前检察改革需要,对行政违法行为依法实施监督,已经成为亟需解决的一道命题。本文试从检察机关对行政违法行为进行法律监督的依据、现实必要性、基本构想等方面进行探讨,以期对实际工作提供些许有益借鉴。

关键词:检察机关;行政违法行为;法律监督;制度

正文:

一、检察机关对行政违法行为实行法律监督的实践基础

当前,各地检察机关都在不断创新法律监督理念,将对行政执法行为的检察监督作为民行检察工作新的着力点,办理了一大批行政执法监督案件,其实践情况总结如下:

(一)实践中检察监督的具体方式

1.督促履职或纠正违法行政行为。人民检察院发现行政主体未履行或怠于履行法定职责、无执法权限、超越职权、违反法定程序或者具有其他违法情形,但尚未构成犯罪的,一般可提出督促履职或者纠正违法行政行为的检察建议。

2.督促起诉。发现对国有资产或者社会公共利益负有监督管理职责的行政机关或者事业单位怠于或者不依法履行职责,致使国家利益、社会公共利益遭受损失的,适合向人民法院提起诉讼的,一般可提出督促起诉检察建议。

3 . 支持起诉。行政执法行为侵害国家利益、社会公共利益时,检察机关应当支持当事人起诉。最高人民检察院《关于加强民事行政检察工作若干问题的意见》中提出“积极稳妥地开展支持起诉工作。对侵害国家利益、社会公共利益的案件,支持有起诉权的当事人向人民法院提起民事、行政诉讼”。这无疑表明了最高人民检察院在行政诉讼中对支持起诉的态度。而实践中也不乏检察机关将支持起诉作为监督行政执法行为的重要监督方式之一。检察机关支持当事人起诉,表明了国家法律监督机关对行政主体侵害国家利益和社会公共利益的一种态度,能够引起审判机关的重视。[1]

(二)行政违法行为检察监督权的法律依据

党的十八届四中全会做出的《决定》,明确赋予了检察机关对履行职责中发现的行政违法行为的法律监督权。最高人民检察院对此又出台了更具体的指导意见,在《关于深化检察改革的意见》(2013—2017年工作规划)(以下简称《意见》)中明确提出,要建立检察机关在履行职务犯罪侦查等职责中发现行政机关违法行使职权或不行使职权行为的督促纠正制度。这些规定,尽管还没有上升为法律,却清晰地勾画出行政违法行为检察监督的“轮廓”,是今后一个时期,指导检察机关对行政违法行为实施法律监督的纲领性文件。另外,《宪法》明确规定,检察机关是国家法律监督机关。新修订的《行政诉讼法》,进一步明确了行政诉讼检察监督的具体制度和程序。还有一些司法解释、行政法规及规范性文件,都明确规定了检察机关的法律监督职权。[2]

(三)行政违法行为检察监督程序

1.立案启动。这是监督程序的启动性步骤。检察机关内设各部门在履行职责过程中发现行政行为违法行使职权或不行使职权行为,应主动将该线索移送民行部门进行审查,经审查认为确有行政违法嫌疑,需要具体调查核实的,报请分管领导同意后进行立案。立案之后,这一行政违法行为监督事项就正式进入检察机关监督的法律程序。

2.调查取证。调查取证权这是监督程序的关键阶段,经调查取证后,核实的情况直接影响和决定了后续的监督方式能够有效跟进。因此,必须由法律明确检察机关在办理行政违法行为监督案件中,具有

调查取证权,并将权限内容做一定细化,做到有法可依。在调查取证阶段,可以采取有助于明晰案情的、合法合理的调查手段。作为对于行政违法行为的调查取证,检察机关可以采取以下调查手段:询问相关人员,包括涉案行政机关的负责人、主要人员等;调阅复制所有案件相关材料,包括行政机关涉案的工作材料、档案、视音频资料等;调查相关单位和个人的基本情况,包括户籍信息、金融财产信息、房产信息等。在设计机制时,应当明确,检察机关的上述调查手段,相关单位和个人是有义务全程配合的。此外,还应当明确调查取证的期限、主承办人的资格等问题。

3.督促纠正。经过调查核实后,承办检察官应提出行政行为是否违法的依据及意见并提交讨论,并以合议的方式确定督促纠正的方式。合议需要书面记录并由全体合议人员签字,合议可以采取由分管副检察长、部门负责人和承办人共同临时组成合议组或者提交检委会的方式进行。经合议组或检委会超过半数以上人员同意后的督促纠正方式方可执行。执行由案件承办人具体进行,执行需要出具法律文书,并明确督促纠正方式和具体内容。

4.跟踪反馈。检察机关在做出监督决定后,行政违法行为是否得到真正的纠正,需要进一步建立跟踪反馈制度。跟踪反馈可以采取行政主体书面反馈、检察机关根据需要主动核实等方式进行。经反馈后,确定相关行政违法行为已经得到纠正的,检察机关应当对该案件进行结案,形成结案报告,并与其它案件材料一起归档。

二、检察机关对行政违法行为实行法律监督的制度构建

(一)行政执法检察监督的立法完善

“在我国社会主义政体模式下,在立法权、行政权、审判权之外设置一项独立的检察权,将检察机关定性为法律监督机关,一个重要的目的就是要让检察权对行政权、审判权的行使进行监督。”当前行政机关不能正确对待检察监督,权限来源不明确是很大一部分原因。应在《人民检察院组织法》或相关的法律中明确对行政执法行为的监督作为检察机关的权能,并通过制定、完善法律法规,明确行政执法检察监督的范围、方式、程序,赋予检察机关相应的审查调查权,切实增强监督的可操作性。同时,为提高监督效果,应当明确检察建议的刚性执行效力。[3]

(二)行政违法行为检察监督的范围

实施检察监督的行政违法行为须为“检察机关履行职责时发现的行政违法行为”。最高人民检察院副检察长孙谦在谈及中国的检察改革时指出,“法律监督权不可干涉其他权力和公民权利的行使。”检察机关对行政违法行为检察监督应严守监督权的行使边界,即不得干预行政执法权的正当行使。中共中央《决定》及最高检《意见》明确规定了行政检察监督的范围为“履行职责时发现”。对于履行检察职责以外的行政行为,检察机关不能主动实施监督权。如,对于行政管理相对人不服行政机关做出的具体行政决定,直接向检察机关申请检察监督的,检察机关不能受理,应告知其按照《行政复议法》或《行政诉讼法》规定,申请行政复议或提起行政诉讼。

实施检察监督的行政违法行为应包括具体行政行为和部分抽象行政行为。检察机关在履行职责中发现的违法行政行为多数为对行政管理相对人限制或剥夺权利、增加义务的具体行政行为,这些理应成为检察监督的对象。但对于政府及其部门颁布的对不特定多相对人具有普遍约束力的抽象行政行为,检察机关是否有权进行监督?对此,应区别对待。对于具有立法权限的国务院部委及地方政府制定的行政法规,检察机关没有监督权,应按照《立法法》相关规定办理。对于行政机关发布的其他具有普遍约束力的规范性文件,即所谓的“红头文件”,如果检察机关在履行职责时发现其违法,则具有监督权。[4]

(三)行政执法检察监督的机制完善

1.建立行政执法信息共享机制。为检察机关能够全面有效地把握行政执法部门的案件处理信息。先期可建立重点执法行为信息资料报送检察机关备查,后期在技术支持、经验丰富的基础上逐步建立检察机关与行政执法机关的网络信息平台,实现信息共享,将更多的行政执法行为纳入到检察监督的视野。

2.建立检察机关内部一体化检察监督机制。行政执法检察监督工作具有一定的综合性,因此应建立起一套行之有效的内部协调机制。最终促进检察机关内部行政执法检察监督的一体化,形成监督合力,切实提高监督力度与广度。[5]

3.建立检察机关调查机制。许多违法行政案件由于行政机关不配合调查取证而无法进行有效监督,因此应建立起检察监督的证据调查机制。对涉及到的行政行为的处理程序、事实认定等,可以要求行政机关配合开展调查取证,检察机关亦有权查阅相关执法卷宗,以此来保证检察机关能够实质性的介入到行政执法机关的执法活动过程。[6]

三、结论

党的十八届四中全会做出的《决定》,已经为落实对违法行政行为的法律监督权指明了方向。检察机关要积极探索和完善包括检察建议在内的诸多工作机制,使监督工作能够准确、及时和高效。切实与行政部门完善联系沟通机制,通过框架式的制度建设明确行政检察监督权。作为法律监督者的检察官,还要按照检察改革要求,拓宽工作视野,认真系统地掌握所有行政执法领域的各种法律法规,掌握执法流程和重点环节。总之,检察机关必须做好充分的准备,以胜任法律对监督者的新要求和新期待。


参考文献

[1] 胡瑛,杨文杰.论行政违法行为检察监督机制构建[J].法制与社会,2016( 9) : 2931

[2] 李志林.行政违法行为法律监督制度初探[J].辽宁公安司法管理干部学院学报,2015 (9) : 1215

[3] 王奎宇.行政执法、检察监督与法治政府的实现[J].云南大学学报: 法学版,2012( 3) : 52 58

[4] 张洋.行政检察,剑指权力任性[N].人民日报,201563:19.

[5] 唐张.略谈检察机关对行政违法行为的监督[J].中国检察官,2015 (9) : 1015

[6] 吴颜艳,王春梅.论对行政执法行为的检察监督研究[J].法制博览,2015 (9) : 176180



[1]胡瑛,杨文杰.论行政违法行为检察监督机制构建[J].法制与社会,2016( 9) : 2931

[2]李志林.行政违法行为法律监督制度初探[J].辽宁公安司法管理干部学院学报,2015(9) : 1215

[3]王奎宇.行政执法、检察监督与法治政府的实现[J].云南大学学报: 法学版,2012( 3) : 52 58

[4]张洋.行政检察,剑指权力任性[N].人民日报,201563:19.

[5]唐张.略谈检察机关对行政违法行为的监督[J].中国检察官,2015 (9) : 1015

[6]吴颜艳,王春梅.论对行政执法行为的检察监督研究[J].法制博览,2015 (9): 176180


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