我国公益诉讼检察是党中央以法治思维和法治方式推进国家治理体系和治理能力现代化的一项重要制度安排，也是解决“公地悲剧”难题的中国方案，其初衷就是通过对在执法办案中发现的行政机关及其工作人员违法行为提出建议并督促纠正，或者支持适格主体依法行使公益诉权，维护国家利益和社会公共利益，维护宪法和法律权威。但是当前运行效果还不够理想。本文拟通过对司法实践中存在问题及其原因分析，提出优化公益诉讼检察的几点意见建议。
一、公益诉讼检察实践中存在的问题
1、司法办案不平衡
一方面是办案类型不平衡。从基层司法实践来看，检察机关办理的公益诉讼案件绝大多数是行政公益诉讼案件，另有少量刑事附带民事公益诉讼案件，基层院没有民事公益诉讼案件管辖权。以L市检察院为例，2018年9月至2023年9月底，共立案公益诉讼案件312件。其中行政公益诉讼案件294件，占94.2%；刑事附带民事公益诉讼案件18件，占5.8%。另一方面是办案领域分布不平衡。公益诉讼案件仍然是环资领域占比最高，食药安全领域次之，其他领域占比较少。在L市检察院办理的294件行政公益诉讼案件中，环资领域201件，占68.4%；食药安全领域17件，占5.8% ；国有财产保护领域4件，占1.4%，国有土地使用权出让领域3件，占1%，其他新领域69件，占23.5%。在12件刑事附带民事公益诉讼案件中，环资领域6件，占50%；食药安全领域5件，占41.7%；个人信息保护领域1件，占8.3%，其他领域没有办理案件。
2、履职过程不顺畅
一方面是调查取证难。调查取证是公益诉讼办案最核心的环节，但是司法实践中，由于缺乏必要的强制措施和强制手段，检察机关的调查取证，依赖于被调查主体的配合，一些行政机关为了规避监督和追责，往往不愿意积极主动配合检察机关调查取证；一些行政相对人害怕承担责任，不愿提供书证、接受询问；民事公益诉讼中关于生态损害的各种鉴定费用极高，如此等等各种限制和困难，严重影响了公益诉讼办案成效。另一方面是巩固整改成效难。司法实践中，局部整改、短期整改的问题仍然在一定范围内存在，公益损害问题时有反弹，持续巩固整改成效方面依旧任重道远。
3、监督效果不理想
一方面是有影响的硬骨头案件较少。从统计数据来看， 2018年9月至2022年9月，L市共立案办理公益诉讼案件312件，但有重大影响的硬骨头案件并不是很多，省、市级典型案例只有8件，公益诉讼的影响力有限。另一方面是办案效果与数量没有同频共振。近年来，虽然办案数量逐年提升，但是并没有带来行政机关履职行为的重塑性变革，公益诉讼检察没有达到预期的效果。以L市为例，该市检察院每年平均立案行政公益诉讼案件60件左右，且大多数集中在生态环境领域。从统计数据来看，2020年至2021年该市生态环境局被重复立案5次；从表面上看，该局每次均按照检察建议依法整改，但是每次整改后问题又反弹，进入了一个屡改屡犯的怪圈，严重削弱了监督效果，影响了公益诉讼检察的司法公信力。
二、产生问题的主要原因
1．公益诉讼检察没有得到足够的重视。机构改革后，高检院强调要“四轮驱动”，从制度设计来看，公益诉讼检察几乎涵盖了检察职能的所有环节和流程，是一个主动性、全流程的监督，必须要有足够的人力、物力来保证整个办案流程的有效运转。但是基层公益诉讼检察的力量配备远远落后其承担的职责和任务，案多人少、人员素质不匹配的问题非常突出。大部分基层院民事、行政、公益诉讼三项业务集中在一个部门，只配备一、两名检察官，又对口市分院民事、行政、公益诉讼三个业务部门，上级业务部门每年部署很多专项活动，每月要求报送业务数据和工作进展，基层院经常是疲于应付，很难倾注太多精力去把案件办精、办透。
2．检察机关在公益诉讼中的独立性不足。司法实践中，行政公益诉讼的顺利推进需要行政机关的支持与配合，而公益诉讼检察又会对行政机关带来不利的后果。因此，检察机关在开展公益诉讼检察时，经常不得不考虑行政机关的意见，大大降低了监督的质效。以L市二次供水安全行政公益诉讼案件为例，检察机关接到线索后，立即开展初查，但是由于不清楚辖区内二次供水设施分布及管理状况，甚至找不到每个小区的二次供水设施具体位置，必需联系住建部门了解辖区二次供水基本状况，住建部门为了防止被追责，在配合和提供证据方面难免有所保留，导致初查和调查过程不顺。
3．公益诉讼检察调查核实方面的法律保障不足。根据相关法律和司法解释的规定，人民检察院在履行公益诉讼检察职责过程中调查收集证据材料，有关单位及个人应当配合。但是对于被调查主体不积极配合调查的情形如何处理，《公益诉讼办案规则》只规定了“向同级人大常委会报告、向同级纪检监察机关通报、或者通过上级人民检察院向其上级主管机关通报”三种事后的处理措施，检察机关通报后，相关机关是否必须给予党纪、政纪处分，也缺乏明确规定，调查核实权没有强制力保障，严重影响了工作的顺利开展。
4．检察建议强制力不足。行政公益诉讼绝大部分的案件通过诉前检察建议的方式结案。但是从性质上来看，检察建议的功能主要是通过督促行政机关依法履职或整改来实现监督目的，既不直接处断行政权运行中存在的问题，又缺乏强制力保障，行政机关敷衍应付、书面整改、程序回复的问题仍然在一定程度上长期存在。
三、优化公益诉讼检察的意见建议
1．要把公益诉讼检察摆在“四大检察”全面协调充分发展的应有位置。切实配齐配强办案力量，增加公益诉讼检察部门员额检察官的比例，以满足日益繁重的公益诉讼检察全流程法律监督任务。要加大培训力度，全面提升公益诉讼条线干警的能力素质。要加强规范化建设，确保在制度运行之初，就能严格司法标准，规范办案流程，实现精准监督，切实把公益诉讼检察打造成检察工作新的增长点。
2．要立足补充性、兜底性、协同性的法律监督职能推进公益诉讼检察。公益诉讼检察虽然以保护公益为核心，但是并非所有的公益损害都需要检察机关的介入，检察机关作为法律监督机关，必须恪守履职的边界，只有在有关行政机关或适格主体不依法履行职责或者怠于履行职责时，才有权运用公益诉讼检察职能督促行政机关依法、全面、规范行使职权，决不能越俎代庖、代行职权。
3．要积极完善和优化公益诉讼检察的调查取证权。建议在制定专门的公益诉讼法律时要明确检察机关调查取证权的内容、程序和保障措施，增加查封、扣押、冻结财产等措施，授权检察机关有权对妨碍调查取证等司法秩序的行为人采取训诫、罚款等措施，以此确保益诉讼检察的调查取证权真正落到实处。在立法没有完善前，要切实用好现有措施，加强检察机关内部业务部门之间的协作配合，通过综合履职、一体履职，集中优势办案力量，提高调查取证质量。对于行政机关及其工作人员拒绝或者妨碍人民检察院调查收集证据的，积极向同级人大常委会报告，向同级纪检监察机关通报，或者通过上级人民检察院向其上级主管机关通报，并做好相关线索的移交工作，推动调查取证权真正落到实处。
4．要用好用足公益诉讼检察的诉前程序。行政公益诉讼立案后，要积极与行政机关开展沟通和磋商，共同研究公益保护的方式和途径，争取用最小的投入和最便捷的方式，实现公益保护的目的。制发检察建议时必须确保认定事实清楚、证据确实充分、适用法律精准、论证逻辑严密，提出的意见建议具有较强的针对性和可操作性，切实增强行政机关依法整改的积极性。要通过公开听证等方式进行充分的释法说理，消除行政机关抵触情绪，督促其真诚接受，积极整改，切实提高建议成效，力争在诉前实行公益保护目的。
（强怀忍 河南省灵宝市人民检察院党组副书记、常务副检察长）
