黄河是中华民族的母亲河，厚植于黄河流域的黄河文化是中华文明的重要组成部分，也是中华民族的根和魂。保护好黄河流域不可移动文物这个社会文明进步的“见证者”，对于研究中华文明的发展演进意义非凡，也是推动黄河流域生态保护和高质量发展的应有之义。作为公共利益的代表，积极发挥公益诉讼检察职能，督促、协同相关行政机关共同做好不可移动文物保护，是检察机关应有职责。在此，笔者结合灵宝市检察院文物保护检察公益诉讼工作开展过程中发现问题和困惑，谈几点初浅的认识和建议。

一、黄河流域不可移动文物保护检察公益诉讼的必要性与可行性

1、必要性。黄河流域不可移动文物所承载的历史信息真实完整，属于国家与社会的核心利益，契合检察机关所保护的公共利益的属性要求。作为国家利益和社会公共利益的守护者，检察机关理应依法对损毁不可移动文物的违法行为进行监督，行使检察公益诉讼职能。

2、可行性。作为不可再生、不可替代的中华优秀文明钻，不可移动文物具有法定权益属性，若因行政机关未能实施行政行为而导致文物公共利益受到侵害，检察机关提起公益诉讼符合诉讼可裁判性。一旦文化遗产存在受损毁坏情形，公益诉讼有充足的方式，无论是事前防范、事中阻止或者事后补救，还是从物权、债权或知识产权方面均能施以救济，通过消除危险、采取补救措施、损害赔偿等，有效对不可移动文物进行保护，具有诉讼结果可执行性。

二、灵宝域内不可移动文物保护检察公益诉讼开展情况

1、灵宝域内不可移动文物现状。灵宝市地处黄河中游，是人类最早活动和发祥地之一，古墓葬、古遗址遗存丰富，相继出土了两万多件珍贵文物，现有市级以上不可移动文物39处，其中北阳平遗址被列为国家重点文物保护单位，黄帝陵、函谷关等20处不可移动文物被列为省级文物保护单位。近年来，灵宝市在做好常态化文物保护工作的同时，积极开展大遗址等不可移动文物的保护利用工作，通过建立考古工作站、与高校联合建立考古实践教学基地、向上争取资金等方式，有序推动不可移动文物的考古发掘、调查研究工作，目前北阳平遗址、西坡遗址等重点不可移动文物的保护、修复初见成效。但是由于人员不足、经费有限等多种因素制约，部分不可移动文物保护还存在修缮不及时、保护不全面等问题。

2、不可移动文物保护检察公益诉讼工作开展情况。2018年检察公益诉讼工作全面推开以来，河南省人民检察院先后部署开展了文物保护、红色资源保护等专项监督活动，三门峡市人民检察院出台了《关于发挥检察职能支持仰韶文化遗址保护的意见》，对文物讼案件的同时，积极探索开展文物保护领域公益诉讼工作。与市人大、市政协、市委市政府督查局、市政府办公室分别会签协同监督文件，着力打造人大监督、民主监督、党委政府督查监督、12345政务热线监督、检察监督一体贯通的“检察+N”公益保护机制，拓宽公益诉讼案件线索来源，提升监督质效。先后办理不可移动文物保护公益诉讼案件14件，督促修复、保护受损不可移动文物15处，督促相关职能部门完善《文物安全制度》、《文物保护单位突发事件应急预案》等一系列文物保护制度和监督管理体系，有效助力了黄河流域（灵宝）不可移动文物保护工作的健康发展。

三、黄河流域不可移动文物保护检察公益诉讼的现实困境

1、法律规定不完善限制了不可移动文物保护检察公益诉讼的顺利开展。无论是《行政诉讼法》、《民事诉讼法》，还是《文物保护法》这一单行法，都未将文物保护公益诉讼纳入检察公益诉讼的范畴，专门的公益诉讼法律也未出台。司法实践中，个别办案人员对法定领域之外的公益诉讼探索不积极，尤其对一些保护标准不明确、保护难度较大的文物损害公益诉讼案件线索，不能及时履职，在一定程度上制约了检察公益诉讼在不可移动文物保护领域的作用。

2、线索来源不顺畅限制了不可移动文物保护检察公益诉讼的全面开展。在灵宝市检察院办理的14件公益诉讼案件中，12件系检察机关主动走访排查发现，2件案件线索来源于有专业知识的人大代表、政协委员转交，线索来源单一。检察机关在履职办案时，基本上就是按照行政机关提供的文物保护名录，一处一处现场查看，这种监督方式，模糊了行政机关与检察机关的履职界限，甚至有点越俎代庖之嫌。另外，对于行政机关提供名录之外的不可移动文物，检察机关无从掌握，无法监督，严重限制了该项工作的顺利开展。 

3、调查取证难限制了不可移动文物保护检察公益诉讼的高质效发展。调查取证是公益诉讼办案最核心的环节，它不仅是认定违法事实、确定公益损害的基础，也是提升办案质效、确保整改落实、推进公益诉讼工作高质量发展的重要保障。但是司法实践中，由于缺乏必要的强制措施，公益诉讼调查取证，仅仅是一种“柔性”调查核实措施，调查取证工作是否顺利，依赖于被调查主体是否配合，如果行政机关及相关行为人不配合，检察机关调查取证工作就很难顺利进行，对于查询、扣押、冻结等强制措施更是不能运用，如此等等各种限制和困难，严重影响了公益诉讼办案成效。

4、“依法履行职责”的标准认定模糊。诉前检察建议的回复期是否届满可以通过时间计算，公共利益是否处于受侵害状态可以通过实地走访等方法进行考证，但判断文物保护主管部门在收到诉前检察建议后是否依法履职，目前相关法律法规的规定较为模糊，检察机关在办案时仅凭常识有时难以作出准确判断是否“依法履行职责”。

四、黄河流域不可移动文物保护检察公益诉讼的完善路径

1、建立健全文物保护公益诉讼法律体系。建议在《文物保护法》明确赋予检察机关在文物保护领域的公益诉权，为文物保护公益诉讼检察提供法律依据。在制定专门的公益诉讼法律时要明确检察机关调查取证权的内容、程序和保障措施，增加查封、扣押、冻结财产等措施，授权检察机关有权对妨碍调查取证等司法秩序的行为人采取训诫、罚款等措施，以保障调查取证工作的顺利开展。

2、持续加大文物保护检察公益诉讼办案力度。检察机关要在现有公益诉讼协同保护机制基础上，充分运用大数据等现代信息技术手段，建立健全涵盖互联网数据获取、人民群众实时举报等全方位、多途径的案件线索收集机制，及时向行政机关发出履职提醒。对于检察机关提醒后仍不依法履行监管职责，导致文物受损的，依法启动公益诉讼监督程序，运用司法手段守好文物保护的最后一道防线。

3、厘清不可移动文物保护履职判断标准。检察机关在针对文物受损问题向相关行政部门制发检察建议后，判断行政机关是否依法履职时，应当在依法督促全面整改修复的前提下，充分考虑到文物保护的专业性与复杂性，结合采取措施、履职期限、整改效果、是否存在整改障碍等多重因素进行综合认定。在对文物保护主管部门履职情况难以判断时，检察机关可以邀请文物保护专家等第三方介入，进行评估认定，也可以联合相关行政机关开展实地勘察；对于因客观原因整改周期较长的案件，可以结合整改方案、整改进度和专家意见等综合判断，不能简单判定为未依法履职。

4、借助检察公益诉讼助推文物保护溯源治理。习近平总书记强调，法治建设既要抓末端、治已病，更要抓前端、治未病。检察机关作为国家的法律监督机关和保障国家法律统一正确实施的司法机关，在法律监督过程中，决不能止步于就案办案，必须依法能动履职，在公益诉讼办案过程中，用好用足检察建议“抓前端、治未病”的诉源治理作用，督促行政机关、企业、社会组织多方联动，在专业支持、重大事项通报等方面加强沟通配合，相互提供专业咨询和技术支持，联合开展法治宣传，共同破解文物保护难题。（张建华：灵宝市人民检察院党组书记、检察长 强怀忍：灵宝市人民检察院党组副书记、常务副检察长）